Il PNRR in un’Italia frammentata: perché i borghi non possono correre da soli

Mancano ormai pochi mesi alla scadenza del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Finanziato dall’Europa attraverso il Recovery and Resilience Fund (RRF), con uno stanziamento record per l’Italia di 194,4 miliardi di euro, il Piano vede nel prossimo 31 agosto 2026 il termine perentorio per il raggiungimento di tutti i traguardi (milestones) e gli obiettivi fisici (targets). In sintesi, è la data entro cui i lavori devono essere conclusi.

Non è ancora il momento di tirare le somme definitive, in quanto i tempi non sono ancora maturi per elaborare statistiche complete o giudizi finali sull’efficacia del Piano. È però possibile e anche utile per i decisori politici – come conferma il recente lancio di un sondaggio sul tema da parte di UNCEM (Unione Nazionale Comuni Comunità Enti Montani) –  valutare lo stato di avanzamento e, soprattutto, la metodologia di attuazione che ha guidato questa imponente manovra.

PNRR e aree interne: il timore di un’occasione mancata

“Al netto di questi dati, da considerarsi parziali, giudicare il PNRR in questo momento, in termini di efficacia degli investimenti e delle riforme, non è possibile – ci conferma il Presidente Nazionale UNCEM, Marco Bussone – . Non lo sarà neanche poche settimane o pochi mesi dopo la conclusione. Credo ci voglia più tempo e bisognerà capire, attraverso numeri e tanta pazienza necessaria alla raccolta di una ingente molte di dati, quello che è stato.”

Attualmente la percezione è però che la metodologia applicata per l’allocazione dei finanziamenti non sia idonea a garantire l’obiettivo di promuovere uno sviluppo integrato del territorio, con particolare riferimento a quei piccoli comuni che maggiormente avrebbero dovuto beneficiare dei finanziamenti. Aree interne e comuni montani hanno affrontato decenni di progressiva marginalizzazione, un fenomeno spesso sintetizzato con due termini che sembrano lasciare poco spazio a un futuro: spopolamento e abbandono. Territori che, faticosamente, hanno opposto resistenza all’avanzante scenario di un oblio, per i quali il PNRR ha rappresentato un importante strumento di rilancio, offrendo la possibilità di migliorare infrastrutture e servizi.

A fornire un’analisi utile a comprendere le problematiche fondamentali che potrebbero minare l’efficacia del PNRR in tal senso, è il Professor Ettore Jorio, docente di Diritto Amministrativo all’Università della Calabria. In un recente approfondimento pubblicato su Il Sole 24 Ore, Jorio ha messo a nudo quello che definisce il “paradosso” delle aree interne.

Ultimi mesi di PNRR: una corsa contro il tempo

Il PNRR è nato con un obiettivo ambizioso, descritto sul portale Italia Domani come la costruzione di “un nuovo Paese che avanza con una Pubblica Amministrazione più efficiente, trasporti moderni e una sanità pubblica vicina alle persone grazie al digitale”.

Secondo i dati della piattaforma ReGiS, al momento il 97% degli interventi risulta avviato, con il 75,6% dei progetti completati alla fine del 2025. Nonostante l’operatività, la scadenza del 31 agosto 2026 per le ultime milestone si avvicina velocemente, trasformando la gestione burocratica in un affanno per molti enti locali.

L’indagine condotta da UNCEM nel febbraio 2026 rivela che solo il 28% dei Sindaci è certo di concludere i progetti entro il termine del 30 giugno, che rappresenta per i comuni la vera scadenza operativa. Un altro 28% dichiara già che non verranno conclusi per tempo, mentre il 14% segnala di dover ancora espletare le gare d’appalto. Oltre alla tempistica, emerge il tema delicato dei flussi finanziari: chi ha concluso i lavori resta in attesa dei pagamenti dallo Stato per opere già rendicontate. Proroghe non risultano attualmente in programma.

Il limite della logica di allocazione

Il nodo critico del “paradosso delle aree interne”, evidenziato dal professor Jorio, non risiede tanto nella quantità delle risorse, quanto nella loro visione d’insieme. Il PNRR, nato con una forte impostazione settoriale (digitale, green, infrastrutture), è stato spesso affrontato in modo disgiunto, senza una regia territoriale capace di integrare gli obiettivi. Il rischio, segnalato dal professore, è una “moltiplicazione di progetti puntuali che faticano a tradursi in trasformazioni strutturali”.

I piccoli comuni, spesso caratterizzati da fragilità amministrativa, si sono trovati intrappolati in una competizione tecnica complessa. “Ne deriva un’asimmetria profonda”, spiega Jorio, “i territori con maggiore bisogno di intervento sono, paradossalmente, quelli meno attrezzati per intercettarlo”.

Se un singolo comune riesce a sistemare il proprio “pezzetto” d’Italia con un’opera pubblica, l’intervento rischia di restare isolato se non inserito in una rete di servizi coordinata con i centri limitrofi. Proprio questa mancanza di una visione di rete trasforma potenziali motori di sviluppo in cattedrali nel deserto amministrativo, rendendo monche le pur nobili finalità del Piano.

Marco Bussone: “Non si può pensare che 8.000 comuni italiani lavorino da soli”

Il Presidente Marco Bussone, esprimendo apprezzamento per l’analisi del Prof. Jorio, evidenzia che UNCEM da tempo sottolinea che “l’elemento più critico, per cui i piccoli comuni fanno più fatica, è che da 15 anni mancano strumenti aggregativi. Questi avrebbero potuto consentire ai comuni di fare delle progettazioni e pianificazioni non più a livello di singolo campanile – o non solo – ma di aggregare i desiderata, le progettazioni e gli investimenti.”

“Voglio dire che da quando sono state cancellate le Comunità Montane, che sono rimaste soltanto in alcune regioni, e sono nate le Unioni, e sono state parallelamente depotenziate le Province, sono venuti meno gli strumenti istituzionali aggregatori che erano, da una parte, visione politica sulle urgenze e, dall’altra, istituzioni operative nel montare progettualità – aggiunge – . Non a caso negli ultimi anni sono esplose le consulenze richieste dai comuni a soggetti terzi. Certo, quando devi progettare un ponte non puoi avere tutte le competenze necessarie all’interno del comune, per quanto grande o piccolo sia, ma sono esplose consulenze di tutti i tipi che fanno sì che l’ente locale più piccolo si trovi a dipendere totalmente da soggetti esterni: questo il PNRR l’ha mostrato con grande chiarezza.”

“Non si può pensare che 8.000 comuni italiani lavorino da soli – conclude Bussone – . Il PNRR ha riaperto ciò che diciamo da tempo: serve un cantiere istituzionale per definire come i comuni lavorano insieme. Questo era già un elemento presente prima nel dibattito, ma non è stato affrontato. Tra le riforme che risultano urgenti e necessarie – che il PNRR non ha previsto – , vi è la riorganizzazione istituzionale, quindi la riscrittura di ‘chi fa cosa’, con quali imposte, con quali funzioni e con quali fondi. Questa, secondo me, è una delle più grandi carenze: comporta la fragilità dei singoli municipi nel dover gestire da soli determinate misure, sia in fase di realizzazione che di gestione. Non dimentichiamo che dove il PNRR ha realizzato strutture – penso alle scuole, alle case di comunità, agli asili – questi investimenti vanno poi gestiti. Non si può pensare che sia il comune da solo a farsene carico, anche sul piano fiscale e finanziario. Era una preoccupazione presente all’inizio del PNRR e, di fatto, è la preoccupazione del domani.”